Komentarai. Договор с Британией

 

Безопасность без гарантий. Объясняем, что вошло в договор с Британией и почему это победа

14 ЯНВАРЯ 2024, 10:00 СЕРГЕЙ СИДОРЕНКО, ЕВРОПЕЙСКАЯ ПРАВДА

ФОТО ПРЕСССЛУЖБЫ ПРЕЗИДЕНТА

В мире есть единицы государств, которые во время полномасштабной агрессии РФ оказывали Украине военную помощь без оглядки на Вашингтон, вопреки осторожной американской позиции. Их можно пересчитать по пальцам одной руки.

Но и среди них выделяется одна – это Великобритания.  

Лишь она оказалась способна собственным примером "заставить", а точнее, подтолкнуть американцев к преодолению очередного психологического барьера. Так было с танками, так было с дальнобойными Storm Shadow (открывшими сезон ударов по объектам РФ в Крыму – и оказалось, что небо не упало на землю) .

В настоящее время Лондон поставил новую высокую планку для других лидеров G7. Те еще полгода назад на саммите НАТО пообещали подписать с Украиной соглашения о так называемых "гарантиях безопасности", но с тех пор ожидали Байдена, что должен был сделать этот шаг первым.

Британия решила опередить США и согласовала максимально амбициозное соглашение.

В ней воплощены все идеи, обсуждавшиеся в Вильнюсе, включая пункт, который тогда вызвал у G7 скепсис и сопротивление – о том, что обязательства по безопасности являются промежуточным этапом перед вступлением Украины в НАТО . Впрочем, это соглашение не станет заменителем системы коллективной безопасности. Это важно понимать, чтобы не впадать в эйфорию и не надеяться на напрасные ожидания.

Эта статья объясняет в деталях, что именно дает Украине это соглашение – и сейчас, и в более длинной перспективе. Мы также даем ответ на вопрос о том, почему в договоре нет термина "гарантии безопасности" (спойлер: его там и не могло быть) , а также чем это соглашение отличается от Будапештского меморандума (спойлер: практически всем) .

Отдельно остановимся на том, где Киев допустил ошибки (их две – ратификация и коммуникация) .

Подтолкнуть Америку и "повороты" Бориса

Подписание "исторического" соглашения о безопасности премьер-министр Британии Риши Сунак анонсировал еще до начала визита в Киев.

Идею создания такого документа Украина продвигала еще с 2022 года, а в июле-2023 на полях саммита НАТО была согласована рамочная договоренность, которая должна стать основой для двусторонних переговоров с тремя десятками государств – но после этого процесс находился почти "в анабиозе". Все ждали, пока Украина договорится с Соединенными Штатами, которые для Европы остаются авторитетом по вопросам безопасности, но США не спешили брать конкретные обязательства.

Британия решила "разрубить" гордиев узел и сделала этот шаг первым.  

В самом начале 2024 согласование британско-украинского договора завершилось и стороны назначили встречу в Киеве.

Надо подчеркнуть: для США это не стало сюрпризом, наши партнеры умеют координировать действия, и звонок британского министра обороны к госсекретарю США после финальных переговоров Киев-Лондон на самом высоком уровне вряд ли был совпадением. Также "ЕвроПравде" известно, что американцы еще до обнародования соглашения знали его содержание.

Помимо того, потеря лидерства подтолкнула США к более активным действиям. За последние дни состоялось уже два раунда официальных переговоров по американо-украинскому соглашению, а государства-партнеры, по данным ЕП, получают сигналы, что там есть прогресс.

Еще важнее то, что ориентиром для партнеров станет не только факт подписания соглашения с британцами, но и его содержание – а он всеобъемлющий и действительно амбициозный, о чем мы расскажем дальше. Ведь теперь договоренность с США, Францией и т.д. будет оцениваться по сравнению с британской, и это будет стимулировать партнеров быть не менее амбициозными.

Но цель Лондона, конечно же, была не только в том, чтобы подтолкнуть более осторожных коллег в Европе и по ту сторону Атлантики.  

Не меньше, чем Украине, британское лидерство требовалось и действующему британскому премьеру Рише Сунаку, который готовится к выборам 2024 года. А поскольку британские избиратели, безусловно, поддерживают Украину в войне с РФ, такие решительные действия – безусловный плюс для него. К тому же Сунак этими действиями показал мировое лидерство Британии – и это дополнительно порадовало избирателей-консерваторов.  

И, наконец, это позволило подправить одну из имиджевых проблем Сунака. Действующий британский премьер, в отличие от своего недавнего предшественника, известного всем украинцам Бориса Джонсона, не имеет авторитета тяжеловеса, преуспевающего на международной арене. События последней недели – визит в Украину и удары британских военных по хуситам на Ближнем Востоке – исправляют эту проблему. Только на этом выборы, конечно, не выиграть, но для избирателей в таком геополитическом государстве как Британия это имеет значение.

О чем договорились

Но вернемся от геополитики к подписанному документу.

Следует заметить: договор предусматривает также подписание секторальных дополнений к нему, так называемых "исполнительных и технических соглашений" (см. раздел IX), которые могут содержать чувствительную информацию и не публиковаться, объясняют дипломаты. Поэтому анализ касается только базового 15-страничного соглашения, текст которого обнародован на английском и украинском языках.

Несмотря на большой объем, в основном документе немного действительно прорывных положений (хотя они важны; об этом дальше). Основной объем – пункты о том, что Украина и Британия имеют общее отношение или сотрудничают в различных секторах, связанных с безопасностью и сопротивлением агрессии РФ, и обязуются сохранять это сотрудничество и совместное отношение и дальше. Например, сохранять и усиливать санкционное давление на РФ, противодействовать российской пропаганде, совместно развивать устойчивость критической инфраструктуры Украины, или предоставлять Украине разведывательные данные (что чрезвычайно важно, но происходит и сейчас).

Зачем нужно прописывать эти очевидные вещи, если мы уверены, что Британия и так за нас, и что это останется даже после выборов и смены правительства?

Здесь следует напомнить, что британское соглашение, по задумке, должно стать основой или ориентиром и для соглашений по безопасности с другими государствами-союзниками. А по некоторым из них (даже по отношению к США) нет уверенности в сохранении ими отношения к Украине после очередного избирательного цикла.

Поэтому этот цикл сделок безопасности призван обеспечить постоянство поддержки Украины со стороны основных государств-партнеров.

Теперь о важнейших пунктах.

В этом соглашении правительство Британии юридически обязывает себя в течение 10 лет оказывать Украине оборонную поддержку. Документ напоминает, что в 2022-23 годах речь шла о помощи на сумму 2,3 млрд. фунтов, в 2024 году она составит 2,5 млрд. фунтов, но определение объема финансирования на следующие 9 лет оставляет за следующими правительствами.

В общем, военной поддержке посвящена значительная часть документа, но с минимумом конкретики. Хотя Британия подчеркивает, что цель поддержки ВСУ – "восстановление территориальной целостности в международно признанных границах, включая территориальное море и свободную экономическую (морскую) зону", а также "предотвращение и активное сдерживание и противодействие любой военной эскалации и/или новой агрессии со стороны РФ».

К вопросу действий Британии в случае новой агрессии мы вернемся дальше в тексте.

Несколько крупных блоков посвящены развитию способности Украины самостоятельно производить военную продукцию. В частности, из соглашения следует, что Лондон обязуется не препятствовать выдаче лицензий для военного производства в Украине, и даже "будет поощрять свою оборонную промышленность" к локализации ремонта, техобслуживания и производства оборонной продукции.

Отдельное внимание уделено восстановлению Военно-морских сил – сфере, где британцы очень сильны. Здесь есть несколько конкретных обязательств.

"Соединенное Королевство возглавит Коалицию способностей морской безопасности и внесет значительный вклад в развитие морского флота Украины, чтобы она стала полноценным контрибутором морской безопасности в Черном море и в Азовском море до 2035 года ", – говорит документ.

НАТО и "новое нападение"

Безопасное соглашение с Британией построено вокруг тезиса о том, что это временный механизм, призванный облегчить вступление Украины в НАТО, и гарантирует Украине ограниченные обязательства по безопасности Лондона на период, пока вступление в Альянс не состоялось.

Термин "НАТО" в тексте Соглашения встречается 17 раз - и в контексте реформ, которые должна провести Украина до вступления, и в описании того, как британцы видят будущее ВСУ. "Поддержка будущей интеграции Украины в евроатлантические институты" определена договором в перечне "основных компонентов обязательств" Соединенного королевства.

Однако никакого "заменителя членства" или механизма коллективной защиты договор с Великобританией не предлагает. Не будет его также в будущем договоре с США – такая возможность не рассматривалась изначально.

Членство в НАТО – единственный способ получить обязательства по коллективной защите.

Это нужно четко осознавать.

Однако договор с Британией предусматривает порядок действий в случае, если в будущем, после завершения нынешней войны – в случае, если Украина до тех пор еще не вступит в НАТО – начнется новое российское вторжение РФ в Украину.

В этом случае Лондон обязуется в течение 24 часов провести консультации с Киевом, чтобы определить, какую помощь и в каких объемах должна получить Украина.

"Соединенное Королевство обязуется, что при таких обстоятельствах... предоставит Украине скорую и постоянную помощь в сфере безопасности, современную военную технику во всех необходимых сферах (речь идет о сухопутной, морской, авиационной и т.д.) , а также экономическую помощь; и наложит на Россию экономические и другие обременения", – обещает документ.

Идея этой нормы заключается в сдерживании – потому что за ней Британия обязуется с первых дней потенциальной новой войны с РФ предоставить даже больший ассортимент вооружения, чем Киев получает сейчас, и это в дополнение к тому, что и ВСУ должны быть значительно сильнее. .

Не "Будапешт", но и не "гарантии безопасности"

Впрочем, к договору с Британией раздаются также критические упреки. Эта сделка действительно не идеальна, к ней есть предметные вопросы – но перед тем, как перейти к ее  реальным проблемам, следует отбросить проблемы надуманные.

Сейчас в соцсетях приходится видеть сравнение договора безопасности с Британией и печально известного "Будапештского меморандума" (БМ) 1994 года. Эти сравнения ошибочны и не имеют оснований. Этот раздел подробно объясняет почему.

Чаще всего раздается упрек, что в договоре с Британией (равно как и в БМ) нет слов "гарантии безопасности". Мол, "это только "безопасные заверения" (термин, употребленный в БМ), поэтому это еще один будапештский меморандум".

Впрочем, это утверждение не имеет никаких оснований.

Во-первых, слов "заверения безопасности" в британском договоре нет - можете самостоятельно перечитать украинскую и английскую версию, чтобы убедиться в этом. Да, их несколько раз употребил британский премьер Риши Сунак – очевидно, не понимая токсичность этой распространенной дипломатической формулы для украинцев. Сунак – политик, а не юрист, он, кроме "заверений", также дважды употребил фразу "безопасные гарантии" – сначала в выступлении в Мариинском дворце, затем – в Верховной Раде. Но от его слов в документе не появилось ни первой, ни второй формулы.

В то же время договор с Британией использует такие термины, как сотрудничество безопасности (security copperation/cooperation in the sphere of security) и обязательства безопасности (security commitments). И это вполне приемлемые формулы.

Во-вторых, на самом деле "гарантий безопасности" в международном праве просто не существует.

Это термин не юридический, а политико-медийный. Так сложилось, что в Украине он популярен еще с 1990-х годов, но это миф, ни одно из ключевых мировых государств не использует его в своей договорной базе. "Европейская правда"  подробно об этом рассказывала.

Это нужно осознать: Украина не получит "гарантий безопасности" ни по одному международному договору, но это не уменьшает практическую пользу от договоров, содержащих конкретные обязательства партнеров по безопасности.

Если уже абсолютизировать, Вашингтонский договор НАТО также не содержит термина "гарантии безопасности". Неужели критики будут называть его "еще одним Будапештским меморандумом" после присоединения Украины к Альянсу?

Еще один аргумент, звучащий от критиков - мол, и БМ, и британский договор предусматривают "проведение консультаций" в случае нападения на Украину, а значит - это "то же".

Впрочем, и это сравнение ошибочно. Ибо консультации – это неуникальный элемент дипломатической процедуры. Кстати, в НАТО они обязательно проводятся при запуске статьи 5 о коллективной защите. Никто же не станет на этом основании говорить, что Вашингтонский договор НАТО – это "то же, что и Будапештский меморандум"?

В свою очередь Ключевая проблема " Будапешта " заключалась в том, что он не предусматривал никаких обязательств западных партнеров, кроме необходимости когда-либо проконсультироваться (не уточняя даже сроки); цель консультаций тоже не указана ("ЕвроПравда" ранее подробно об этом рассказывала ). Британский договор лишен этих изъянов. В нем предусмотрена и процедура, и подробно описаны обязательства Лондона по предоставлению Украине вооружений, запасов, экономической, санкционной поддержки и т.д.

Поэтому договор с безопасностью с Британией – это классические обязательства по безопасности, да еще и мощные. Это именно тот тип сделок, к которому следовало стремиться.

Более того, этот договор создает рамку, фундамент для дальнейшего украинско-британского сотрудничества, для секторальных договоренностей, которые будут дополняться к нему (например, Сунак уже объявил о договоренности по строительству большого количества дронов). Бессмысленно сравнивать такое системное соглашение с БМ.

Еще одно "основание" для сомнений в звучащей британского договора – это то, что он не предусматривает ратификации – а значит, мол, это "еще один Будапешт".

Это – так же безосновательное утверждение.

Межгосударственные договоры не обязательно должны быть ратифицированы. Статья 9 закона " О международных договорах Украины " предусматривает перечень ситуаций, ратификация в ВР обязательна, и они не охватывают договор с Британией "О сотрудничестве безопасности", по которому Украина не берет на себя обязательств. В Британии, однако, действуют свои требования по ратификации: полномочия премьера и правительства значительно шире. Мы ведь не ставим под сомнение право правительства Британии выделить 2,5 млрд фунтов для ВСУ? Хотя в Украине такое соглашение о помощи другому государству должно проходить через ратификацию.

Итак, британские правительственные юристы дали "добро" на запуск договора безопасности с Украиной без формальной ратификации. А соглашение с Британией является действующим юридически ничем не подвластным международным договором.  

Другой вопрос, что политически его все равно следовало пропустить через парламент, и к этому мы сейчас вернемся.

Реальные проблемы договора с Великобританией

Хотя законодательство не обязывает Украину проводить ратификацию соглашения с Британией, стороны все равно могли бы предусмотреть такой пункт в соглашении. И то, что они этого не сделали – это политическая ошибка Офиса президента, который вел переговоры, и наибольший недостаток стратегического британского договора.

Эта проблема не касается Британии как таковой; по крайней мере, в обозримой перспективе.

К счастью, британское общество однозначно относительно российской агрессии, поэтому и после выборов 2024 года новое британское правительство будет продолжать поддерживать Украину, даже по тем пунктам соглашения, которые содержат неопределенность (например, стоимость поддержки безопасности в течение следующих 10 лет в договоре не зафиксирована).

Однако впереди – соглашения с другими государствами G7 и за пределами "семерки". Прежде всего – соглашения о безопасности с другими участниками "ядерной тройки", США и Францией. И, как уже говорилось выше, британское соглашение будет указателем на переговорах с ними.

Но эти государства совсем не похожи на Британию ни по системе власти, ни по стабильности поддержки Украины.

Если теперь Киев попытается договориться о подобном пути подписания соглашений с Макроном и Байденом без их ратификации в Национальной ассамблее и Конгрессе соответственно – это поднимет содержание документа (потому что президенты будут ограничены в уровне обязательств), а также создаст опасность его денонсации в случае прихода к власти действующей оппозиции в этих государствах.

Да, путь ратификации более сложный. Но если нам нужна долгосрочная поддержка, а не яркое политическое действие, то его нужно пройти. И начать этот путь нужно было как раз с Британией, где собрать голоса в парламенте не составило бы никаких проблем.

Впрочем, по крайней мере, в других соглашениях Киев должен исправить эту ошибку.

Есть несколько положений в тексте, которые можно назвать как минимум неоптимальными.

Это уже упомянутое отсутствие деклараций об объеме будущей британской оборонной поддержки, а также отсутствие четких положений о бюджетной поддержке. Впрочем, было бы наивно рассчитывать на конкретные суммы в 10-летнем периоде; Лондон будет корректировать эти параметры в зависимости от ситуации.

Также в разделе соглашения, касающегося ответственности РФ, нет ни слова о "спецтрибунале для Путина", то есть наказание за преступление агрессии. Это общая политика Британии, которая выступает против подобных прецедентов в международном праве, и это не удивительно (достаточно вспомнить о британских авиаударах по Йемену, чтобы понять причины этого).

Также есть серьезные вопросы к блоку реформ, которые будет осуществлять Украина для своего приближения к НАТО. Здесь положения сделки недостаточно конкретны и содержат странные размытые формулировки. К слову, эта неконкретность была одним из условий, позволивших обойтись без ратификации договора в ВР.

Но несмотря на эти замечания можно констатировать, что в части обязательств безопасности Британии это соглашение максимально возможно амбициозное. Это действительно важный документ, который будет иметь развитие и последствия, и его точно не стоит обесценивать.

Главное – исходить из реалистических ожиданий и не использовать мифы.

А еще при подписании следующих соглашений между Украиной и союзникам лидерам государств нужно будет внимательнее выбирать терминологию. Как минимум – избегать упоминаний термина "заверения безопасности", который не воспринимается украинским обществом, и четче объяснять, что речь идет не о мифических "гарантиях безопасности", а о конкретных обязательствах партнеров, которые вне того важны, потому что приближают нашу победу и делают ее более стойкой.

Автор: Сергей Сидоренко,

редактор "Европейской правды"