Создать новую или модернизировать существующую: какую систему евроинтеграции следует избрать Украине
19 ДЕКАБРЯ 2023, 09:59 ДМИТРИЙ ЛИВЧ, ГО EASYBUSINESS
Сейчас ключевую роль в координации евроинтеграции играет вице-премьер Ольга Стефанишина (вторая справа), но это не уменьшает политическое значение ОПУ, а именно Андрея Ермака и его заместителя Игоря Жовквы. Фото с президентом ЕК Урсулой фон дер Ляен, 15.09.2022 / ФОТО ЕВРОКОМИССИИ
С момента получения Украиной статуса кандидата на вступление в ЕС не утихают дискуссии о том, какой должна быть украинская система евроинтеграции. Приближение же начала переговоров о вступлении лишь дополнительно усиливает актуальность этого вопроса.
Действующая система включает два ключевых евроинтеграционных субъекта, взаимодействующих с министерствами, Верховной Радой и Офисом президента.
Это правительственный офис в составе секретариата Кабмина, а также профильный вице-премьер.
При этом Правительственный офис – это орган во главе с государственным служащим, и он отвечает за организационное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение евроинтеграции, а вице-премьер – это политический субъект, являющийся "лицом евроинтеграции" в Украине и в отношениях Украина-ЕС.
В ноябре 2022 года прозвучало предложение расформировать эту систему и вывести соответствующие задачи в новое Министерство евроинтеграции, культуры и информационной политики. Однако идея интеграции "культурной дипломатии" в сближении с ЕС не нашла значительной поддержки.
Международный опыт
Поиск других решений может опираться на опыт стран, уже вступивших в ЕС или находящихся на пути вступления.
Самое главное, что следует при этом отдавать себе отчет: единого, проверенного международным опытом рецепта успеха не существует. Ведь каждая из стран выработала свою модель, опираясь на местный контекст и управленческие традиции.
Все модели организации евроинтеграционных офисов можно разделить на две категории: "эволюционного обновления" и "стабильного подчинения".
Первая модель предполагает создание самостоятельного министерства по делам ЕС.
Она имеет высокую степень централизации и объединяет все евроинтеграционные функции (политические, технические, координационные) в рамках одного министерства. Эта модель была внедрена в Хорватии, Румынии, Черногории и Сербии.
Такая модель имеет несколько существенных недостатков:
- Углубление кадрового дефицита, если тот существовал раньше. Ведь заполнить целое министерство квалифицированными сотрудниками тяжелее, чем небольшой офис евроинтеграции.
Причинами дефицита могут быть отсутствие планирования в отделах кадров (Румыния), непривлекательность государственного сектора как работодателя (Хорватия) или частые кадровые перестановки, которые не побуждают сотрудников к построению долгосрочной карьеры на государственной службе (Черногория);
- Высокая вероятность политически мотивированных кадровых изменений в сочетании с централизацией может приводить к параличу всех евроинтеграционных направлений работы.
Да, с этим столкнулась Черногория, где отставка вице-премьера по вопросам евроинтеграции временно вывела из строя все министерство и парализовала институциональный механизм вступления в ЕС.
В второй модели офис по европейской интеграции сохраняется как специализированный институт в составе правительственного секретариата, правительства или МИД.
При этом возглавлять офис может как государственный служащий (генеральный директор), так и политический субъект (министр по делам ЕС или вице-премьер). Такая модель была применена в частности в Эстонии, Литве, Польше, Северной Македонии и Венгрии.
В свою очередь страны с моделью "стабильного подчинения" столкнулись с другими проблемами:
- Разветвленность системы евроинтеграции и нечетко определенные функции могут приводить к размытию ответственности и конфликтам.
Примером может служить Польша, где разногласия возникали между Офисом Комитета по вопросам европейской интеграции, главным переговорщиком и министром иностранных дел, или , где были конфликты между министром по европейским делам, министром иностранных дел и государственным секретарем; Венгрия
- Сосредоточиваясь на технических вопросах, офис европейской интеграции может не иметь достаточного политического имиджа и полномочий для обеспечения межведомственной координации и коммуникации;
- Нехватка квалифицированных кадров будет дополнительно ослаблять роль офисов европейской интеграции во властной вертикали.
Какую систему следует выбрать Украине?
Итак, для Украины на столе остаются четыре базовых опции трансформации.
Первая — превращение правительственного офиса в отдельное министерство евроинтеграции по образцу Румынии, Черногории, Сербии и Хорватии (до 2005 года). >
Анализ международного опыта показал, что кроме рисков кадровых перестановок и парализации работы по политическим мотивам этот вариант угрожает создать ощутимый кадровый дефицит.
Вторая опция — присоединение Правительственного офиса к МИД. Такую модель применили Венгрия и частично Хорватия, в которой в 2005 году было создано совместное Министерство иностранных и европейских дел.
Серьезным недостатком этого сценария является то, что координация вступления — это процесс с высокой долей внутренней технической работы, в частности, приведение секторального законодательства в соответствие с правом ЕС; в то же время МИД является органом координации внешних отношений.
При делегировании евроинтеграционных вопросов к ведению МИД профильные министерства получают четкий сигнал: евроинтеграция — это вопрос внешней политики, а не внутренних об' вязань; соответственно, это побуждает их брать на себя меньше ответственности.
Третья опция — прямое подчинение правительственного офиса профильному вицепремьеру с целью повышения политического авторитета Офиса. Соответствующая модель была применена, например, в Польше и Северной Македонии.
Ее основной недостаток — существование значительного риска частой смены руководства и направлений работы по политическим мотивам, что подрывает общие темпы евроинтеграции.
И, в конце концов, последняя опция — оставить текущую систему, как есть, сфокусировавшись на усилении Правительственного офиса и его отношений с вице-премьером . Похожая модель, в которой евроинтеграционный офис возглавляет государственный служащий, была внедрена в Эстонии и Литве.
При этом сценарии правительственный офис будет сохранять относительно низкий авторитет среди органов исполнительной власти; в то же время, благодаря руководителю — государственному служащему он будет лучше защищен от политических перестановок и конфликтов.
Любой из перечисленных сценариев будет предусматривать внедрение разноуровневых изменений.
Однако, учитывая необходимость быстрого движения Украины по евроинтеграционному пути, оптимальными представляются те сценарии, которые не предполагают полной реструктуризации Правительственного офиса.
Это, в частности, последние два варианта — которые к тому же достаточно популярны с точки зрения международного опыта.
Выбор между ними фактически сводится к вопросу о балансе между защищенностью от политически мотивированных изменений и авторитетом среди профильных министерств.
Если защиту от политизации достаточно сложно обеспечить при наличии высоких политических фигур среди руководства, то авторитет правительственного офиса вполне возможно повысить путем углубления сотрудничества с вице-премьером — без того чтобы последний становился руководителем Офиса.
Законодательство предоставляет все необходимые для этого инструменты, в частности, в части функций правительственного офиса и вице-премьера.
Таким образом, текущая система евроинтеграции в Украине, где ее совместно координируют правительственный офис и профильный вице-премьер, отвечает международным практикам и не нуждается в радикальных преобразованиях для того, чтобы оставаться эффективной.
Хотя полная реструктуризация правительственного офиса (превращение в отдельное министерство) также является возможным вариантом, она создает риск, что межведомственная координация евроинтеграции может быть ослаблена из-за равнозначности с другими министерствами.
Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов
В написании статьи принимала участие аналитика Центра экономического восстановления Мария Шаламберидзе
исполнительный директор ГО EasyBusiness, партнер CIVITTA
Украина – это Европа: переговоры стартуют
08:38, 16.12.2023 ЯРОСЛАВ КОНОЩУК, УНИАН
Европейский Совет принял историческое решение о начале переговоров о вступлении Украины в ЕС / коллаж УНИАН
Европейский Совет принял историческое решение о начале переговоров о вступлении Украины в ЕС. Фактически переговоры стартуют после принятия так называемой переговорной рамки и могут продолжаться еще долго – и, главное, процесс пошел.
От сказки о ЕС до заявки на вступление
Украинская евроинтеграция всегда была одной из любимых тем отечественного политического истеблишмента и инструментом политических маневров. Еще в 2001 году тогдашний президент Украины Леонид Кучма заявил, что присоединение к Европейскому Союзу является стратегической целью страны, однако она не готова к этому ни экономически, ни политически. Да и в программах подавляющего большинства партий политическая евроинтеграция оставалась официальным приоритетом, хотя и пользовавшимся популярностью у граждан, однако с практической реализацией ответственные лица предпочитали не спешить (как по объективным экономическим причинам - конкуренция, торговые войны с РФ, сложность адаптации к правилам ЕС, критическая зависимость того времени от российского рынка и др., и политические, а также геополитические факторы).
В свою очередь, европейские чиновники также долгое время хотя на словах говорили, что Украина имеет право на присоединение к Евросоюзу, но за закрытыми дверями добавляли: мол, вступление в ЕС так возможно, но "лет через 20-30". Бывший канцлер Германии Ангела Меркель в 2007 году вообще публично отметила, что перспектива вступления Украины в ЕС отсутствует.
В конце концов, в конце 2013 года беглый президент Виктор Янукович официально поставил евроинтеграционный процесс на паузу, отказавшись подписывать соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС. И хотя при президентстве Петра Порошенко евроинтеграционное движение было возобновлено, до подачи заявки дело так и не дошло. До сих пор.
Милитари заявка в ЕС: что уже пройдено
Полномасштабное вторжение РФ на территорию Украины, героические Вооруженные силы Украины, разрушившие прогнозы о "Киеве за три дня", а также дипломатическая работа кардинально изменили как геополитическую ситуацию вокруг нашей страны, так и восприятие большинством государств-членов ЕС украинской евроинтеграции.
В последний день февраля 2022 года под аккомпанемент периодических обстрелов Киева российскими оккупантами президент Украины Владимир Зеленский вместе со спикером Русланом Стефанчуком и премьером Денисом Шмыгалем подписал заявку о вступлении Украины в ЕС, запустив долгий процесс присоединения к Европейскому сообществу.
В 2001 году тогдашний президент Украины Леонид Кучма заявил, что присоединение к ЕС – стратегическая цель страны / фото УНИАН
Следует отметить, что этот процесс, кроме политических договоренностей, предусматривает еще и бюрократические процедуры. В частности, для получения статуса кандидата государство заполняет специальный опросник, у которого тысячи вопросов. С этой задачей наше государство справилось в рекордные сроки, а в июне, вслед за статусом кандидата, получило и новые «домашние задания». Они предусматривали, в частности, усиление борьбы с коррупцией, независимость НАБУ и САП, изменения в медийное законодательство и законодательство о нацменьшинствах. На последнем пункте, как нетрудно догадаться, настаивала Венгрия.
В ноябре Еврокомиссия признала существенный прогресс в выполнении Украиной "домашних задач", что в конце концов и было подтверждено.
ЕС не ранее 2028 года, и возможны новые "вето" Орбана
Решение Европейского Совета вызвало бурную радость в украинском политикуме и обществе. Министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба назвал решение Совета Евросоюза сверхсложным, отметив, что "были попытки принять полурешение", однако этого, к нашему счастью, не произошло. Хотя в целом такие разговоры не выглядят странно, ведь накануне саммита ЕС премьер Венгрии Виктор Орбан публично обещал ветировать возможное политическое решение об открытии переговоров… Но, наконец, лидеры ЕС оказались убедительными.
Теперь впереди у Украины длительный путь в ЕС. И для начала, для одобрения переговорной рамки о вступлении, следует выполнить остаточные "домашние задания", среди которых, в частности, закон о лоббизме. Без этого невозможен фактический старт переговоров.
"У нас еще есть "домашние задания"… Закон о лоббизме нам нужно дошлифовать", - заметил председатель комитета ВР по иностранным делам Александр Мережко.
Политический аналитик института евроатлантического сотрудничества Владимир Горбач отмечает, что после решения Европейского совета и одобрения переговорной рамки Украины ждет длительный процесс переговоров о вступлении в ЕС, который не завершится ранее 2028 года.
"Европейский Совет принял решение о начале вступительных переговоров с Украиной и Молдовой. Это означает, что принятое политическое решение и будущее членство Украины и Молдовы в ЕС стало политически возможным. Это необходимый шаг, без которого достичь членства невозможно. Но это опять же не гарантия того, что Украина уже вступила или вступит в ЕС. Мы знаем ситуацию разных стран и уникальную ситуацию в Украине, связанную с войной. Переговоры будут продолжаться тоже не скоро. Даже если Украина будет соглашаться на все, то все равно скоро они не завершатся. Как минимум, это будет 2028 год», - отметил он.
Премьер Венгрии Виктор Орбан публично обещал ветировать возможное политическое решение об открытии переговоров / фото УНИАН, Анастасия Сироткина
По его словам, помимо сложных переговоров вступление в бюджет ЕС необходимо будет включить расходы, связанные с вступлением Украины.
"Дело в том, что для того, чтобы принять нас в Европейский союз, к этому должна быть готова не только Украина, но и ЕС. Европейский союз к этому должен был готов финансово, то есть в его бюджете должны быть предусмотрены средства на процесс нашего вступления, связанные с этим расходы. Бюджет ЕС принимается на 7 лет и действующий документ - с 2020 по 2027 год, то есть до 2027 года наше вступление технически невозможно. Но я думаю, что он не состоится и сразу в 2028 году. Ведь переговоры будут тоже очень сложными и трудными. Нас ждут около 40 переговорных тематических глав, и в каждой из них будут сложности, будут "противники", то есть государства-члены, которые будут акцентировать внимание на собственных экономических (и не только национальных) интересах. А Украине каждый раз нужно будет искать компромиссы и отстаивать свои интересы. Это будет долго согласовываться. Итак, процесс долгий и тернистый, но он уже открыт, можно ехать», - отметил эксперт.
При этом, по словам Горбача, фактический старт переговоров состоится только после одобрения Европейским Советом так называемой переговорной рамки, для чего тоже необходим консенсус всех стран-членов евросообщества: «Но это решение уже не политическое, а техническое. И так же возникнет вопрос о возможности наложения вето Орбаном. Это все нас ждет.
Трудный процесс не без проблем
Почему Виктор Орбан не заблокировал политическое решение об открытии переговоров по вступлению Украины в ЕС? По словам эксперта, можно предположить, что его заставляло к такому шагу две вещи: С одной стороны, если бы он сделал этот демарш, то это была бы демонстрация отсутствия единства ЕС и другие члены Евросоюза тут же могли бы принимать решения по самой Венгрии. . Вплоть до того, чтобы лишать венгерского премьера права голоса при принятии решений. Это предусмотрено седьмым пунктом Договора о Евросоюзе, где указаны предпосылки лишения права голоса страны-члена: когда либо нарушаются принципы правового государства (но такое решение было бы дискуссионным), либо когда государство-член действует вопреки интересам ЕС. То есть такое решение Орбана можно было бы трактовать так, что его правительство действует вопреки интересам ЕС, играя, например, в интересах Путина. Поэтому Орбан был вынужден временно отступить (он уже заявил, что у его страны будет еще 75 возможностей заблокировать движение Украины в ЕС)".
Евросоюз разблокировал 10 из 30 миллиардов евро, предназначенных для Венгрии, и предположил, что Виктор Орбан будет торговаться за все.
Пока же Украину ждет длительный переговорный процесс. Президент Евросовета Шарль Мишель еще в октябре заявлял о возможном вступлении Украины в ЕС в 2030 году. Однако в Украине есть надежда, что переговоры с ЕС завершатся в течение 4-5 лет. Но в любом случае на процесс и результат будут влиять боевые действия.
Ярослав Конощук
Komentarų nėra:
Rašyti komentarą