Три способа спасти ООН: как лишить РФ права вето в Совбезе
3 ИЮНЯ 2022, 08:50 — МАРИАННА ФАХУРДИНОВА, ЦЕНТР "НОВА ЄВРОПА"
ФОТО ПРЕССЛУЖБЫ ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ
Визит в Украину генерального секретаря ООН Антониу Гутерриша. Киев, 28 апреля 2022 года
Война России против Украины в очередной раз показала несостоятельность ООН не только предотвращать новые войны, но и останавливать уже начатые.
Работу организации, созданной для обеспечения мира и безопасности, парализует государство, которое, по словам президента Зеленского, превратило право вето в Совбезе в право смерти. Уже похороненная многими экспертами и учеными ООН вызывает все больше разочарований и у рядовых граждан, которые вполне справедливо спрашивают: "Нужна ли нам вообще такая ООН?".
Так можно ли разблокировать работу ООН? В контексте Украины этот вопрос звучит очень конкретно: как лишить страну-агрессора права вето в Совбезе ООН?
Преодолеть вето РФ
После оккупации Крыма Россией и начала войны на Донбассе деятельность ООН в Украине в основном сводилась к гуманитарному реагированию и помощи по преодолению последствий агрессии.
С 2014 года Украина получила через систему ООН более $700 млн, направленных на помощь внутренне перемещенным лицам и проекты развития.
В то же время, мониторинговая миссия ООН по правам человека, которая действует в Украине с 2014 года, смогла зафиксировать немало нарушений прав человека на востоке Украины и в оккупированном Крыму, которые будут дополнять доказательную базу преступлений России в Украине.
Политическая вовлеченность ООН ограничивалась только резолюциями Генеральной ассамблеи ООН (о территориальной целостности Украины, правах человека в Крыму, милитаризации полуострова и т.п.), которые носят рекомендательный характер.
Впрочем, не стоит недооценивать их важность – резолюции ГА, в которых четко квалифицируется, что Россия является агрессором и осуществила оккупацию определенных украинских территорий, является основанием для исков Украины в Международный суд ООН, Международный уголовный суд и т.д.
Возможность ООН предпринимать более решительные действия (военные или в форме санкций) для установления мира в Украине была ограничена правом вето государства-агрессора в Совбезе ООН.
В частности, попытка введения миротворческого контингента ООН на Донбасс и обязательная к исполнению резолюция РБ о немедленном прекращении полномасштабного вторжения в Украину (от 25 февраля 2022 г.) были похоронены через вето РФ.
В Уставе ООН нет прописанной процедуры исключения постоянного члена Совбеза из его состава, ведь Устав ООН создавали под себя именно постоянные члены СБ – страны-победительницы во Второй мировой войне и единственные признанные страны-властительницы ядерного оружия.
Поэтому Украине необходимо искать другие, более креативные подходы лишения России ее влияния в ООН.
Сценарий 1. "Вырвать жало"
Статья 27.3 Устава ООН открывает путь к лишению России права голоса по вопросам, связанным с войной в Украине.
Согласно этой статье, постоянный член СБ ООН, являющийся стороной спора, должен воздерживаться от голосований по вопросам, касающимся этого спора.
Две основные оговорки, которые существуют в Украине по процедуре: 1) не будут ли другие постоянные члены СБ ООН против такого прецедента и 2) как юридически доказать, что Россия является стороной спора с Украиной.
В первом случае говорить о прецеденте не приходится. За 76 лет существования ООН статья 27.3 уже применялась, впрочем, довольно редко – по разным данным, от 5 до 10 раз – и очень давно, в основном между 1946 и 1951 годами, в начале существования организации.
Последний случай отказа страны от голосования в соответствии со статьей 27.3 был в 1960 году, то есть 62 года назад. Однако длительное неприменение статьи 27.3 не означает невозможность возвращения к такой практике. Главное, чтобы на это была политическая воля.
При этом в большинстве случаев члены Совбеза подчинялись этому правилу добровольно.
Другие страны уже дважды апеллировали к тому, что Россия должна воздержаться от голосований по вопросам, касающимся Украины, согласно статье 27.3, однако делали это уже после соответствующих голосований.
Следовательно, для украинской стороны победой было бы обеспечить применение статьи 27.3 в преддверии голосования.
Что касается другой оговорки – необходимость юридического доказательства наличия "спора" между Украиной и Россией – возможно, именно она была одной из причин длительного неинициирования Украиной применения пола 27.3. Однако теперь Украина имеет ряд аргументов, которыми можно обосновать наличие "спора".
Во-первых, в отличие от резолюции ГА ООН 2014 года о территориальной целостности Украины, резолюция 2022 года об агрессии против Украины содержит четкую формулировку о том, что РФ совершила "агрессию" против Украины и обе страны являются сторонами "конфликта".
Во-вторых, Украина подала в Международный суд ООН два иска против России, что и является спором. И если в последнем иске "Украина против России" от 26 февраля 2022 года еще нет юрисдикционного решения суда о том, может ли он его рассматривать, то в первом крупном деле "Украина против России" от 2017 года по существу установлено, что суд имеет юрисдикцию рассматривать дело. То есть спор существует, и Россия его сторона.
В-третьих, Украине, возможно, не стоит придумывать велосипед. Поскольку вопросы применения статьи 27.3 исторически возникали неоднократно и вызывали сопротивление со стороны постоянных государств-членов СБ ООН, ГА ООН еще в 1947 году учредила Временную комиссию, которая постановила, что спор возникает: "каждый раз, когда государство, выносящее дело на рассмотрение Совета безопасности утверждает, что действия другого государства в отношении него составляют нарушения международного обязательства или ставят под угрозу (…) поддержание международного мира и безопасности (…), а государство или государства, являющиеся субъектом этих обвинений, обжалуют или не признают факты , о которых идет речь (…)".
В конце концов, альтернативным вариантом является резолюция ГА ООН, которая попросила бы Суд ООН вынести консультативное заключение (которое не является юридически обязательным решением), является ли Россия стороной конфликта и действует ли в этой ситуации статья 27.3.
Сценарий 2. "Изгнать самозванца"
Другой возможный путь – исключение России из состава Совета сохранности в принципе.
Сегодня эту идею публично декларирует украинская сторона, в частности проматывает постоянный представитель Украины при ООН Сергей Кислица.
Если читать букву Устава ООН, то в России в СБ ООН нет, постоянным членом СБ ООН является СССР.
Главная идея украинской стороны заключается в том, что Россия стала правопреемницей СССР в ООН и в Совбезе на основе устной договоренности, без процедурного решения или резолюции. Таким образом, можно говорить о том, что участие и голос России в СБ ООН неправомерны.
По сложившейся практике новые страны, появившиеся после распада большей страны на несколько новых или после слияния нескольких стран в одну, вступали в ООН, за что голосовала Генеральная ассамблея.
Через такую процедуру в свое время проходили Индия, Пакистан, Бангладеш, Чехия и Словакия, страны бывшей Югославии, Руанда, Бурунди и т.д.
Через эту формальную процедуру перевступления должно было пройти после распада СССР и РФ. А решение о правопреемстве России базируется на основе письма президента РСФСР Бориса Ельцина от 24 декабря 1991 года к генеральному секретарю ООН о том, что Россия будет продолжать членство СССР в ООН и СБ при поддержке стран СНГ. Однако к моменту представления письма никакого нормативного подтверждения такой поддержки не существовало.
Страны СНГ действительно приняли решение о поддержке правопреемства РФ в ООН, но позже – в день подписания Алма-Атинской декларации, подтвердившей прекращение существования СССР и определившей принципы взаимоотношений стран СНГ.
Впрочем, Грузия и страны Балтии не были подписантами декларации, а Украина никогда не ратифицировала Устав СНГ.
Так что формально не все бывшие республики СССР выразили свою поддержку правопреемству РФ в СБ ООН.
Более того, ни одного официального документа на уровне ООН принято не было.
В истории ООН уже был прецедент исключения одного постоянного члена из СБ ООН и его замены другим субъектом. В свое время, 27 октября 1971 года Китайская Республика (ныне Тайвань) была исключена из СБ ООН, а ее место заняла КНР. Генеральная ассамблея приняла резолюцию о том, что только КНР является законным представителем китайского народа и что членство в ООН в целом и в РБ в частности должно перейти в КНР.
Для реализации такого плана украинская сторона могла бы инициировать резолюцию ГА ООН с просьбой в Международный суд ООН вынести консультативное заключение (юридически не обязывающее решение) относительно того, законно ли Россия находится в Совбезе.
Такая резолюция могла бы иметь место, если бы за нее проголосовало более 100 государств-членов ООН. Тогда он будет вес и может быть рассмотрен Международным судом.
Однако следует учитывать все риски: Россия уже 30 лет была членом СБ ООН, и в случае ее исключения встанет вопрос о том, считать ли действующими сотни решений и резолюций, за которые голосовала РФ.
Сценарий 3. "Заморозить членство"
В истории ООН случалось несколько случаев, когда представители нескольких политических сил или режимов одновременно заявляли, что представляют свое государство: Афганистан 2021 (Талибан против свергнутого правительства), Мьянма 2021 (хунта против правительства национального единства), Камбоджа 1997 года (партии конкурирующих премий) министров).
Тогда на Генеральную ассамблею возлагалась ответственность определить, какая сторона легитимна и может представлять свое государство.
Однако случались, когда ГА отказывала в полномочиях государству, в котором у власти находился один легитимный режим.
Так, например, по причине осуждения политики апартеида в Южно-Африканской Республике, в начале 1970-х годов Генеральная ассамблея несколько лет подряд отказывалась принять полномочия делегации ЮАР и таким образом не позволяла государству участвовать в работе Ассамблеи.
Исследователи ООН не пришли к согласию по поводу легитимности такого решения ГА в начале 1970-х годов, однако оно создало прецедент, которым Украина могла бы воспользоваться сегодня, апеллируя к тому, что Россия грубо нарушает международное право.
Полномочия нынешнего представителя России в ООН были приняты Генеральной ассамблеей в прошлом году, но согласно правилам процедуры Ассамблеи любая страна-член ООН вправе выразить возражения против этого представителя.
Тогда Комитет ООН по проверке полномочий должен будет доложить по поводу полномочий делегации РФ, а Генассамблея – принять окончательное решение путем голосования. В настоящее время РФ входит в Комитет, государства-участники которого избираются на один год в начале каждой сессии.
Среди рисков этого сценария – недостаток надлежащей поддержки среди государств-членов ООН; потенциальный выход России из ООН в случае замораживания ее членства, что приведет к повторению сценария Лиги Наций.
* * * * *
Это далеко не все сценарии, которые должны разблокировать работу ООН.
Среди возможных вариантов реформы СБ ООН, которые озвучивались последние несколько десятилетий: лишение всех членов Совета права вето (выгодно для Украины); предоставление постоянных мест в РБ Индии, Бразилии, Германии, Японии; предоставление двух постоянных мест Африканской группе (впрочем, реформа из-за дополнения упомянутых стран необязательно будет выгодна Украине); увеличение количества непостоянных членов и т.д.
Беспрецедентная агрессия России против Украины должна стать толчком для ООН, чтобы наконец начать давно обсуждаемую реформу.
Автор: Марианна Фахурдинова,
аналитика Центра "Новая Европа"
Автор выражает благодарность за содействие в подготовке материала Владимиру Ельченко, Постоянному представителю Украины при ООН (1997-2000; 2015-2019), заместителю Министра иностранных дел Украины (2000-2005) и Антону Кориневичу, Агенту Украины в Международном суде ООН, Постоянному Представителю Украина в Автономной Республике Крым (2019-2022).
Все мнения, высказанные в тексте, принадлежат сугубо автору, упомянутые эксперты могут как делить, так и не делить их.
Komentarų nėra:
Rašyti komentarą